บทวิเคราะห์คดี : ความรับผิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐในกรณีน้ำมันรั่วไหลลงสู่ทะเล (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คส. 47/2556 และคำพิพากษาศาลปกครองชั้นต้น (ศาลปกครองสงขลา) ที่ ส. 203/2556)

บทคัดย่อ

ผู้ฟ้องคดีจำนวน 1,443 คน ซึ่งเป็นผู้ประกอบอาชีพเลี้ยงปลาในกระชังและประมงชายฝั่ง ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากเหตุการณ์น้ำมันรั่วไหลลงสู่ทะเล ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดี (กรมเจ้าท่า) ละเว้นหน้าที่ในการขจัดหรือป้องกันมลพิษทางน้ำเนื่องจากเหตุน้ำมันรั่วไหลดังกล่าว และละเลยต่อหน้าที่ปล่อยให้เรือของผู้ทำละเมิดออกจากท่าเทียบเรือโดยไม่ได้ดำเนินการขจัดหรือป้องกันมลพิษที่ก่อขึ้นและชดใช้ค่าเสียหายให้กับประชาชน ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายจึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดีพร้อมดอกเบี้ย และให้ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินการฟื้นฟูความเสียหายที่ชุมชนได้รับให้กลับคืนสู่สภาพเดิม รวมทั้งวางมาตรการในการป้องกันเหตุน้ำมันรั่วหรือมาตรการให้ประชาชนผู้ได้รับผลกระทบได้รับการชดใช้ค่าเสียหายจากผู้กระทำละเมิดโดยเร็ว ศาลปกครองสงขลาวินิจฉัยว่า ผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีหน้าที่กระทำการอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อขจัด ป้องกัน และแก้ไขมลพิษที่เกิดจากเหตุน้ำมันรั่วไหลลงสู่ทะเล หรือเรียกค่าใช้จ่ายจากเจ้าของเรือหรือตัวแทนเจ้าของเรือ และมิได้ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติในการขจัด ป้องกัน และแก้ไขมลพิษที่เกิดจากเหตุน้ำมันรั่วไหลลงสู่ทะเล รวมถึงไม่มีหน้าที่ที่ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนหรือค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดี ศาลปกครองสงขลาพิพากษายกฟ้องและผู้ฟ้องคดีมิได้อุทธรณ์คำพิพากษานี้ต่อศาลปกครองสูงสุด

บทวิเคราะห์คดีนี้ได้วิเคราะห์หน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีในการขจัด ป้องกัน และแก้ไขมลพิษที่เกิดจากเหตุน้ำมันรั่วไหลลงสู่ทะเลตามกฎหมาย 3 ฉบับ คือ (1) มาตรา 119 ทวิ มาตรา 120 และมาตรา 204 แห่งพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช 2456 ให้อำนาจหน้าที่แก่ผู้ถูกฟ้องคดีในการดำเนินคดีอาญากับผู้กระทำผิดแต่มิใช่หน้าที่ในการขจัด ป้องกัน และแก้ไขมลพิษที่เกิดจากเหตุน้ำมันรั่วไหลลงสู่ทะเล และมาตรา 121 วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช 2456 เป็นอำนาจหน้าที่ในการขจัดสิ่งกีดขวางอันอาจเป็นอันตรายแก่การเดินเรือเท่านั้น แต่มิใช่การรักษาคุ้มครองสิ่งแวดล้อมหรือการประกอบอาชีพของประชาชน (2) ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการป้องกันและขจัดมลพิษทางน้ำเนื่องจากน้ำมัน พ.ศ. 2547 และแผนป้องกันและขจัดมลพิษทางน้ำเนื่องจากน้ำมันแห่งชาติ ฉบับลงวันที่ 6 สิงหาคม 2545 ซึ่งมีการแบ่งระดับการรั่วไหลของน้ำมันลงสู่แหล่งน้ำเป็น 3 ระดับ และในคดีนี้มีน้ำมันรั่วไหลอยู่ในระดับที่ 1 คือ ไม่เกิน 20 ตัน ผู้ถูกฟ้องคดีจึงยังไม่มีภาระหน้าที่ในการขจัดหรือป้องกันและแก้ไขมลพิษที่เกิดจากเหตุน้ำมันรั่วไหลลงสู่ทะเล แต่มีข้อสังเกตว่า เหตุการณ์น้ำมันรั่วไหลลงสู่ทะเล 3 ครั้ง ในช่วงต้นปี พ.ศ. 2565 มี 2 เหตุการณ์เป็นน้ำมันรั่วไหลระดับที่ 2 ซึ่งหน่วยงานของรัฐภายในประเทศมีภาระหน้าที่ตามแผนป้องกันและขจัดมลพิษทางน้ำเนื่องจากน้ำมันแห่งชาติ และการประเมินปริมาณน้ำมันที่รั่วไหลตามข้อมูลของกรมเจ้าท่ามักจะน้อยกว่าข้อมูลจากบริษัทเอกชนเสมอ ความแตกต่างนี้มากพอที่จะกำหนดภาระหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐ ศาลปกครองจึงควรให้ความสำคัญกับการแสวงหาข้อเท็จจริงในประเด็นดังกล่าว และ (3) มาตรา 96 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ซึ่งศาลปกครองสงขลาวินิจฉัยในคดีนี้ว่า เป็นการรับรองหลักความรับผิดโดยเคร่งครัด (Strict Liability) และหลักผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย (Polluter-Pays Principle) หน่วยงานของรัฐจึงไม่มีหน้าที่ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนหรือค่าเสียหายอันเกิดจากความประมาทเลินเล่อของเจ้าของหรือผู้ครอบครองแหล่งกำเนิดมลพิษนั้น แต่ที่จริง หลักผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่ายกำหนดว่า ผู้ก่อมลพิษต้องเป็นผู้รับภาระค่าใช้จ่ายในการดำเนินการตามมาตรการป้องกันและควบคุมมลพิษเพื่อรักษาสิ่งแวดล้อมให้อยู่ในสภาพที่เหมาะสมจึงรวมถึงค่าใช้จ่ายทั้งหมดของทางราชการในการขจัดมลพิษที่เกิดขึ้น ตามมาตรา 96 วรรคหนึ่ง และวรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535  นอกจากนี้ มาตรา 67 วรรคสอง และวรรคสาม ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้รับรองสิทธิของชุมชนที่จะฟ้องหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรอื่นของรัฐที่เป็นนิติบุคคล เพื่อให้ปฏิบัติหน้าที่ในการอนุรักษ์ บำรุงรักษา และการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ จึงมีประเด็นที่น่าสนใจว่า สิทธิของชุมชนที่จะฟ้องคดีนี้มีผลในทางปฏิบัติหรือไม่ เหตุใดการยื่นฟ้องคดีนี้จึงต้องแยกสำนวนคดีออกเป็นการฟ้องคดีของบุคคล 1,443 คดี