ความหมายและการตีความ “ประโยชน์แก่ส่วนรวม” ในการพิจารณาคดีปกครอง

บทคัดย่อ

          “ประโยชน์แก่ส่วนรวม” ตามมาตรา 52 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มีนิยามตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ว่า “ประโยชน์ต่อสาธารณะ” ซึ่งใกล้เคียงกับ “ประโยชน์สาธารณะ” ตามมาตรา 52 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน แต่ “ประโยชน์แก่ส่วนรวม” เป็นเหตุยกเว้นให้ศาลพิจารณารับคำฟ้องที่ยื่นเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาการฟ้องคดีไว้พิจารณา ส่วน “ประโยชน์สาธารณะ” ใน “คดีปกครองที่เกี่ยวกับการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ” หมายถึง คดีปกครองประเภทหนึ่งที่ไม่มีข้อจำกัดเรื่องระยะเวลาการฟ้องคดี บทความนี้จึงค้นหาและวิเคราะห์ความหมายและที่มาของถ้อยคำดังกล่าวจากพจนานุกรม บทนิยามตามกฎหมาย และความเห็นของนักวิชาการและนักกฎหมาย  โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความเห็นของฝ่ายนิติบัญญัติ และพบว่าในชั้นคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. …. ของวุฒิสภาเคยใช้วลี “ประโยชน์ส่วนรวมของประชาชน” เพื่อหมายถึงทั้ง 2 ถ้อยคำที่นำมาศึกษา แต่คณะกรรมาธิการเห็นว่า กรณีตามวรรคหนึ่ง หมายถึง การคุ้มครองประโยชน์ส่วนรวมของประชาชนที่เป็นประโยชน์สาธารณะจริง ๆ ส่วนกรณีตามวรรคสอง หมายถึง คดีที่เกิดขึ้นบ่อยและเกิดขึ้นกับหลายคน ซึ่งถ้าวินิจฉัยคดีนั้นแล้วจะแก้ปัญหาของคนอื่นนอกจากคู่กรณีด้วย จึงมีมติให้แก้ไขถ้อยคำในวรรคหนึ่งเป็น “ประโยชน์สาธารณะ” และถ้อยคำในวรรคสองเป็น “ประโยชน์แก่ส่วนรวม” ซึ่งตรงกับความหมายตามพจนานุกรมที่ว่า “สิ่งที่เป็นผลดีหรือเป็นคุณเพื่อประชาชนทั่วไป” และ “สิ่งที่เป็นผลดีหรือเป็นคุณต่อหมู่คณะ” ตามลำดับ แม้ว่าต่อมาพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2551 จะเพิ่มเติมบทนิยาม “ประโยชน์แก่ส่วนรวม” ว่า “ประโยชน์ต่อสาธารณะ...” แต่คำนี้ก็มิได้มีความหมายเดียวกันกับ “ประโยชน์สาธารณะ”  ดังนั้น จึงควรตีความ “ประโยชน์แก่ส่วนรวม” โดยเคร่งครัดจากผลของคำพิพากษาหรือคำสั่งที่จะเกิดขึ้นเท่านั้นว่าจะทำให้ประชาชนส่วนรวมได้ประโยชน์โดยตรงหรือไม่ ตามแนวคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 697/2546